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文：吳承紘／ 圖片製作：游承穎、褚勵穎
一切的爭議，得從「基金破產」談起。
2012年國慶日，原本應該是個大日子，卻因為猶如平地一聲雷的勞保基金破產消息，打壞了所有人的興致。
勞保基金委託「川誠精算顧問有限公司」所編製的「民國101年勞工保險普通事故保險費率精算及財務評估」於9月出爐，並做出勞保基金將有可能破產的驚人結論。此事在國慶日當天被媒體揭露後引起輿論譁然，甚至在不久後引發擠領老年給付的連續風暴，讓當時的勞動部與行政院灰頭土臉。
11月，媒體揭露2010年「公務人員退撫基金第四次精算報告」關於基金「潛藏負債」1兆7895億元，以及軍公教退撫基金當中軍、公、教等部分將分別於2018、2029與2027年破產的結論。如果連同公務員退休「舊制」的潛藏負債6.2兆（至2014年）一起算進去，光是軍公教退休金，總共有將近8兆的龐大潛藏負債。
勞保基金的破產風暴猶在眼前，退撫基金的財務狀況一經揭露之後等於是火上加油，朝野與社會大眾焉有不憤怒之理？
然而基金破產非同小可，銓敘部為什麼還要在這個節骨眼上搬磚砸腳，讓一份精算報告戳破現實？
其實，負責管理基金的「公務人員退休撫卹基金管理委員」必須按照《公務人員退休撫卹基金管理條例施行細則》第十七條規定，每三年委託民間顧問公司針對基金進行精算，以作為基金運作的參考依據。而問題也就出在美世顧問股份有限公司所做的這份第四次精算報告，並延續到由擎天駒顧問公司於2013年8月製作的「第五次精算報告」當中，並非銓敘部在此時刻意火上加油。
到底退撫基金發生了什麼事情，導致破產這樣嚴重的後果？
所謂的「基金破產」，簡單地說就是基金的現金用罄，基金收入無法支付基金支出。照理，如果退撫基金的設計良好，每年的收入足以支應每年的支出，並維持一定的安全準備金，為什麼還會破產，然後拖垮國家財政？
精算報告一出，所有人這才驚覺基金的收入與支出都出現問題。然而基金的財務其實早在2000年陳水扁任總統，大力改革「18%」時便已出現檢討的聲音，但因為當時基金才剛成立五年，所以問題尚未浮現。
連串的基金破產風暴後不久，前總統馬英九下令成立「行政院年金改革小組」，考試院也緊急推出公務人員退休制度的改革方案，試圖在這個議題上進行止血，同時不斷對軍公教人員以及社會喊話，強調公務人員退休制度「非改不可」。
不久，民進黨亦推出民進黨版改革方案。一時之間，軍公教的退休制度改革成為朝野一致的共同目標，而軍公教人員則在名嘴與媒體渲染下，成了勞工眼中的「肥貓」，並就此埋下考試院與軍公教兩方衝突的導火線。
2013年，在一片對軍公教人員不友善的氛圍下，「再也無法忍受」的李來希公開挑戰考試院長關中，同時公、教團體紛紛上街頭，整起改革事件就此高潮迭起，風波不斷。
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文：吳承紘／ 圖片製作：游承穎、褚勵穎
就在各方口徑一致以「破產」、「潛藏負債」等問題批判軍公教退撫基金拖垮國家財政之際，研究各國社會保險制度多年的台北大學財政學系榮譽教授黃世鑫，卻獨排眾議，於2012年12月撰文指出，「破產是精算報告惹的禍！」
「基金破產根本是假議題！」三年後，黃世鑫仍高分貝強調。
黃世鑫是德國基爾大學經濟暨社會科學學院財政學博士，多年來研究各國稅賦以及社會保險制度，並曾任職稅改會與金管會，理論與實務兼備，對於軍公教退撫基金破產議題，他直接點名精算公司。
黃世鑫指出，就社會保險的性質而言，精算公司所犯的錯誤便是以商業保險「清算」的角度來進行退撫基金的「精算」。社會保險是以永續經營為目的，且持續會有支出與繳費，理論上不會有清算的問題，所以如果硬是以獲利為目的商業基金了結清算的角度來看，根本有問題。
對於黃世鑫的說法，台大經濟系兼任教授林向愷則進一步提出解釋。
「因為精算公司是用美國職業年金的算法來精算退撫基金，意思就是當我這個公司要破產了，要清算要解散，那現在我還差多少錢要付出去，要給你一個報告了解你的財務狀況。」林向愷說。
「但隨收隨付制運作的基礎是永續跟強制，會有破產問題嗎？本來隨收隨付制就是養兒防老模式，也就是年輕的時候拿點錢出來養老人，這種是跨代的模式，假如你從中間切斷當然會出問題，」 林向愷再次強調，「精算公司用了美國職業年金的算法來算隨收隨付，當然會出問題。」
如果屬於隨收隨付制的軍公教退撫基金不存在破產問題，那潛藏負債又是怎麼來的？
「隨收隨付制不會有所謂潛藏債務的問題，但是一次性給付就會有。」談到基金潛藏負債的問題，黃世鑫再度強調。
黃世鑫解釋，目前退撫基金嚴格說來屬於隨收隨付制，比較像是「量出為入」。說的具體一點就像是一邊有水注入同時一邊有水流出一樣，一邊有人繳保費，一邊有人領月退休金，不是一次將退休金領完。
「精算報告當中的提撥率公式寫到，給付退休金的現值大於現在累積（基金）的現值，那是因為用一次給付的概念來算。」也就是說，依照提撥率公式所導出的潛藏負債，是以所有退休人員「同時」請領「一次退休金」的情況下所計算出來的數字，「但退撫基金每個人領的錢跟時間都不一樣，哪來潛藏負債？」黃世鑫質疑。
更進一步來說，退撫基金目前有超過9成的退休人員都是請領「月退金」，請領「一次給付金」的已經很少，如果以顧問公司清算資產的方式計算，自然會產生爭議。
一位現任外商顧問公司且擁有精算背景，不願具名的資深經理人私下表示，「潛藏負債的意思講白話一點，就是未來N年我要付出的總額，那你怎會拿來跟我現在放在銀行的錢來比？我未來還會一直收錢啊。」
曾任銓敘部退撫司司長的葉長明，2015年8月時特別就這個議題撰文說明何謂潛藏負債，並駁斥部分媒體的論點。其實在2014年，時任財務部長的張盛和就國家負債回答媒體時也表示，潛藏負債只是會計上的債務非實際負債，並以養小孩為例做出說明。2015年3月與10月，財政部國庫署和銓敘部也分別就潛藏負債的問題，以國際貨幣基金（IMF）於2001年發佈的政府財政統計手冊，對潛藏負債的定義發佈新聞稿（一、二）再次說明，可惜效果有限。
按照黃世鑫與林向愷的說法，退撫基金破產與潛藏負債，就理論與實務面來看並非問題，意義也不相同。三年多來深入研究退撫基金制度的李來希則認為，如果基金真的破產，得要所有的「變數」不變之下才會成立。也就是說，除非政府完全失能，不作任何財務上的調整，比如調升費率，降低年金給付等等，「這樣基金才會破產」，李來希說。
不過，談到基金破產，曾任退撫基金委員，並參與退撫基金規劃的陳登源則語帶保留。
他進一步語出驚人地表示：「其實，退撫基金當年在規劃的時候，我就說遲早會破產。」
陳登源表示，當年在規劃退撫基金時，考試院不敢將提撥率（個人負擔費用的比率）提到足額，讓退撫基金的能夠有充分的準備金。因為提撥率如果再高一點，就代表公務人員得多繳費，除了可能得面臨反彈，政府預算也勢必得多撥補費用（政府負擔65%，軍公教負擔35%）。所以退撫基金成立二十年，雖然提撥率從一開始的8%調至12%，然而非但提撥仍然不足，平均投資報酬率也只有3.32%，跟當初的規劃有不小的落差，而這就是陳登源擔心的地方。
「所以我很久以前就跟他們說，其實退撫基金從成立第一天就註定破產。」陳登源回憶。
「雖然我當時參與基金籌設，但我也無法左右所有的決定，因為決策也是要由委員會議決定，而且這是一個很敏感的政治議題。」陳登源無奈地表示。
「最後銓敘部決定8%的提撥率，同時得要有7%到13%的投資報酬率才不會有問題，但其實7%也不夠。這二十年來的平均投資報酬率，別說13%了，連7%都沒有，平均只有4%，當然會有問題。我們不說很好或很差，我們只能說不足。」
陳登源沉思了一會兒，「所以，如果說其他條件不變，你說會不會破產？」他反問道。
陳登源曾就基金破產的問題和幾位不同陣營的學者辯論，雖然兩邊所持的理由各有不同，但結論是類似的。也就是，「如果政府沒有採取任何作為，基金遲早會破產。」
針對退撫基金的財務，以及制度規劃等角度詮釋破產與潛藏負債的問題，學者與專家們各有表述。雖然各方的理由與解讀不盡相同，但對於政府如果沒有採取任何作為基金將破產一事，則是看法一致。且可以確定的是，雖然潛藏負債問題官方已有數次澄清，但媒體與民眾仍將軍公教年金的潛藏負債視為國家破產最重大的因素，甚至錯將潛藏負債視為破產的原因。
那麼，身為軍公教退撫制度的主導機關銓敘部，對於基金的財務狀況又是如何解讀？
負責規劃軍公教退撫制度改革的前銓敘部部長張哲琛認為，退撫基金並不會真的按照精算報告所預告的時程破產，「它不一定會實現」。
「因為精算一定是根據以往的實證數字，提出很多假設，根據這些假設推算未來30年甚至50年的變化。」張哲琛進一步解釋。
張哲琛認為，精算結果對於決策單位來說應該是一個「警訊」，這也是當初設立退撫基金管理會，並規定每三年必須進行精算的目的。
「這是隨時能夠了解財務狀況，對決策者提供一個警訊，並不是說到那個時候一定會破產。」
張哲琛進一步說明，「以現在的制度而言，如果不改，當然就有可能破產。所以基金破產這件事情也不能說是假議題，只能說是個警訊，告訴我們該檢討了。」
「如果所有條件都持續不變，這樣下去就完蛋了。」張哲琛結論道。
儘管就基金的破產問題，學者與專家就個自專業提出不同看法，銓敘部也有自己的解讀與立場，但社會輿論已經把破產的問題投射到軍公教人員身上，並形成一股仇視的氛圍，改革勢必推行。
2013年，考試院迅速提出改革方案，民進黨隨後也提出自己的版本，甚至全國教師工會總聯合會也有自己的草案。2016年新政府上台後旋即成立的國家年金改革委員會，目前則是尚在進行共識的整合，尚未提出任何改革方案。
然而，在精算報告對退撫基金的財務仍有爭議之下，以「財務狀況」為改革基礎的改革方案，是否也會朝錯誤的方向前進，將退撫制度帶往更不明確的未來？
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文：吳承紘／ 圖片製作：游承穎、褚勵穎
2012年勞保傳出破產引發一連串政治效應之際，也再度將考試院的公務人員退休制度改革議題推上火線。除了針對軍公教人員舉辦一百多場說明會，考試院也在網站上持續宣導改革進度，試圖讓更多人了解改革的具體內容。
然而，除了說明會流於形式，未如預期發揮溝通與凝聚共識的功能外，不僅社會大眾難以一窺改革方案全貌，就連軍公教本身也未必全盤理解，不但無助於形成社會對於改革的共識，且徒增勞工與軍公教的對立。
考試院的改革方案旋即於2013年4月出爐，並進入立法院展開攻防。民進黨因為沒預料到考試院的改革方案如此火速推出，措手不及之下只能緊急推出自己的方案。最後在兩黨對於部分法條的僵持之下，草案在2013年立院第三會期擱置至今，即使在2016年大選前的最後一個會期，仍未有任何進展。
「如果要強調公平正義，那大家就要把話攤開來講，不對的事情就要改。」大直高中公民教師，同時也是「居住正義聯盟」理事長的黃益中，對於改革的議題直截了當地說。
身為現職教師，黃益中不反對軍公教退休制度的改革。但在改革欠缺溝通、制度複雜以及前途未定之下，身處其中的中小學老師近年來已經出現「搶退」風潮。
「我的同事搶著退，是他們怕哪一年政策又突然改變，因為政策這種東西就是會突然來一下，所以他們的立場一定就是搶退。」黃益中不諱言。
會造成中小學老師搶退，除了對改革普遍悲觀，教育人員仍在施行的「七五制」也是原因之一。
現行中小學教師的退休資格不同於公務員。公務員在2010年由立法院通過從「七五制」改成「八五制」後，服務年資必須滿25年才可在60歲退休（或年資30年55歲退休），教師則仍維持「七五制」，也就是服務年資滿25年，年齡滿50歲退休。如果教育人員未來改成八五制，在相同年資下，不但得現在晚10年退休，還會少領10年退休金，對於教育人員的影響相當巨大。
根據黃益中的觀察，以前許多具有服務熱誠的老師，寧可一直教到很老才退休。「但現在不是了，時間一到就立刻走。這樣的情況很嚴重，非常嚴重，」黃益中搖搖頭，顯得相當憂心。此外，他更明白地表示，以目前退休後可領九成或是八成五原薪資的月退金來看，就算是八成五都划算，「如果是八成五，是我的話我他馬的現在就退，不退我就不姓黃，八成我就落跑了。」黃益中話說得很白。
然而不管八五或七五制，或是月退可以到原本薪水的幾成，關鍵的問題點在於，教育人員的最低50歲即可退休這件事情。
「這很瞎，超瞎」，黃益中搖了搖頭，強烈地質疑。
黃益中的質疑其來有自。根據公務人員退休撫卹基金監理委員會統計，公務人員的平均退休年齡，從新制施行隔年85年度的61.14歲，一路滑落到103年度的55.61歲；教育人員則是從86年度最高峰的58.01歲 （教育人員退休新制為1996年2月1日施行） ，降至103年度的54.05歲。近20年來，公教的平均退休年齡最多下降了5.53歲。
因此，中小學教師的搶退潮，不僅是對改革投下不信任票，同時也對基金財務產生「雙重負擔」的實質影響：在平均壽命不變的情況下，退休年齡提早一年，退休者便少繳一年的退撫金，另一方面，則是多領一年的退休金。也就是少了繳費的人，卻多了領退休金的人，在平均餘命延長的情況下，對基金的影響越來越巨大。
教師尚且如此，近年來因精實案不斷裁減員額的國軍，且最低只要服役滿三年即可領退伍金（《陸海空軍軍官士官服役條例》第二十三條規定），影響更為重大。而雷厲風行的精實案，更是在退撫基金規劃當時所沒有料見的事，讓軍職人員的退撫基金最先面臨財務考驗。
從基金帳面的數字可以看的更清楚。根據103年度軍公教退撫基金的統計年表，教育人員的基金出現4.69億台幣的赤字，軍人則是38億，公務人員的部份則有9.8億的盈餘，因此收支部分共短絀33億。但因為去年基金的總體投資收益達335.83億，因此基金期末仍有302億的進帳。
雖然收支開始出現失衡，但靠著投資收益，退撫基金仍維持成長。「活得越久，領得越多」這句家喻戶曉的商業壽險廣告詞，正貼切地描述著退撫基金的現狀，以及逐漸被侵蝕的未來。所以儘管精算報告的編製過程與基金破產的結論受到李來希和部分專家學者質疑，譬如50年後公務人員的推估人數減少13萬9千人，教師卻只減少3834人等（第五次精算報告第261、271頁）奇怪現象，但精算報告仍是考試院改革的重要依據。
所以前考試院院長關中在2012年11月21日由前總統馬英九所召集的院長會議上表示，「退休制度的改進不是追求完美，而是確保財務健全」，將「經費不足」列為主要改革理由，希望能「減輕政府財政負擔」，也就不足為奇。
考試院不追求改革的「完美」，而是確保財務健全，姑且不論「基金破產」真相為何，是否有必要將財務列為改革的第一優先，不無疑問，遑論年金的社會保險功能，考試院似乎視而不見。考試院尚且如此，一直將年金改革視為重要政績的馬英九如何看待這個議題，答案也就昭然若揭。
軍公教退休制度的改革除了維持基金的財務健全，還必須符合社會正義，充分發揮社會保險的所得重分配與老年照顧等功能，否則與一般商業保險何異？
若只把重點放在財務之上，一味節流之下，除了無法充分照顧退休者的老年生活，還可能產生所得逆分配，富者恆富窮者恆窮的現象，不但無助於分配正義，恐讓年金改革造成更大的不正義，無異是找鬼開藥單。
1995年的退撫新制改革就是前車之鑑。因為制度設計的人為因素，不但讓部分退休人員的退休所得替代率超過百分之百，加上18%之後更是舉世無雙，然而新制推行後的新進人員卻不適用18%。且在這之前退休，真正需要照顧的早期退休人員，卻沒有得到任何幫助，18%因此背上罵名至今，前立委林濁水更痛斥為詐術。
因此，當考試院於2013年再度以「改善財務」為主要規劃目的，提出退撫制度改革案，是否會重蹈1995年的覆轍，再次將軍公教的退撫制度帶往錯誤而不可知的方向？往前看18%與退撫新制改革的歷程，或許可以得到一些解答。接下來我們將一一探討。
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文：吳承紘／圖片製作：游承穎、褚勵穎
「我到現在還是搞不懂，要改革我們都贊同，但是要改得合理。尤其是又弄出一個三層年金制度，全世界沒有人搞出三層年金。」李來希翻開將近三百頁的精算報告質疑道。
「精算報告應該是告訴我們年金夠不夠用，如果不夠用，要怎樣調整費率，要不要降低給付，但絕對不會導出一個三層年金跟個人帳戶這樣的東西。三層裡面有公保有退撫，還有個人帳戶。這會有很大的問題，就是現在的人要負擔自己的退休生活，還要養過去的人，因為後續進來的公務員是獨立的制度，等於沒有活水進來，那現在的這些人都死定了！」李來希強調。
面對考試院的改革方案以及退撫制度林林總總的規定、辦法，別說一般人，就連身為被改革族群的李來希，也得在公餘投入所有的精力，才能弄清楚這其中的脈絡。
近一年來，因為年金改革議題加上身為年金改革委員會的委員之一，言語犀利的李來希不斷地在政論節目舌戰各方名嘴，超脫一般人對公務員的印象。儘管評價兩極，但他仍然奮戰到底，沒有任何妥協。
「沒有人看得懂資料，除非像我自己完全投入，否則沒有人看得懂。因為就是被傷害了尊嚴，所以我跳出來。這個改革這樣搞下來，文官制度會崩毀，因為沒有吸引力，沒有人想進來。被精算報告給誤導，想要改革得更好，很難。」李來希在辦公室裡，神情凝重地說著。
李來希的質疑其來有自。根據2012年銓敘部所公布的公務人員退休撫卹法草案，除了降低所得替代率、退休年齡延後等主要改革方向之外，還有首度出現的「三（多）層年金」制度。
關於三層年金，黃世鑫明確表達反對的立場，更在他的論文裡直陳：「三層年金，何不食肉靡？」
三層年金是什麼？如果三層年金是針對現行制度所修改且設計良好的制度，為什麼公務員和學者會齊聲反對？
「年金為什麼要改革，到底要達到甚麼政策目的，恐怕是最先需要釐清的問題。」在談三層年金之前，黃世鑫指出問題核心。
90年代在公務人員退撫基金改革的同時，台灣也開始規劃年金體系，初期由內政部規劃，之後才轉移至行政院經建會。但因為職業別的因素，軍公教人員的改革與勞工族群分屬不同的主管單位，並未進行整合，埋下日後勞工與軍公教族群因退休制度所引發的「職業不公平」爭議。
2000年政黨輪替後，原本已經沉寂的軍公教退休制度改革再度成為輿論焦點。前總統陳水扁首先對18%開槍，出發點仍是「財務」。2008年二次政黨輪替，雖然年金改革是前總統馬英九的重要政見，但若不是2012年勞保爆發破產與提領危機，緊接著媒體不斷以軍公教作為批鬥對象，恐怕改革仍然只是束之高閣的政治口號。而精算報告的「提撥不足」、「破產」等結論，則成了改革的重要依據。
歷次的改革都與「國家財政」脫不了關係。就制度面而言，1995年的「退撫基金」是最大的轉變，除了解決各級地方政府編列退休經費的困境，也開始具有社會保險風險分攤的重要功能，但政策方向卻付之闕如。
如20年後黃世鑫與李來希所質疑，若基金真的如同精算報告所揭露的有所不足，為什麼還會出現三層年金以及個人帳戶制，到底改革需要達到怎樣的政策目的？黃世鑫認為，這都是因為「迷信權威」所致。而這個權威，就是「世界銀行」。
由於台灣的年金制度起步晚了西方將近一百年，因此年金的改革勢必得參考先進國家的制度與「世界潮流」。基於經建會對於年金的認知，所以在這波年金改革的過程中，世界銀行推行年金制度的經驗成為重要的參考依據。多層年金制度與年金私有化，便是世界銀行所極力推廣的重點。
但為什麼以經濟發展為主要業務的世界銀行會涉入社會福利制度？
原本以協助會員國經濟發展為宗旨的世界銀行， 1991年由哈佛大學教授Lawrence Summers接任首席經濟學家後，開始進入年金議題。
至於世界銀行涉足年金制度的關鍵則在於1994年所出版的《避免老年危機：維護老年安全與促進經濟發展的政策》（Averting the Old age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth）一書，簡稱《世銀報告》。《世銀報告》認為，開發中國家的老年人口公共年金制度存在許多缺失，於是主張老年人口的經濟安全體系應該從單一的「隨收隨付制」（Pay as you go）改成「多柱（層）年金體系」。
《世銀報告》主張，所謂的「多柱（層）年金」體系模型應該要包括：國民基礎年金，強制性個人儲蓄，企業職業年金以及自願性個人儲蓄，也就是「年金私有化」。如此不但國家的年金財務負擔可以減到最低，同時也可將風險轉移到國民身上，並藉由儲蓄所累積的龐大準備金促進經濟發展。
於是，此報告一出，許多正在規劃年金制度的國家便奉為皋圭，但問題是，多層年金制度是否適合世界上的其他國家，包括台灣？
對於世銀的主張，黃世鑫不客氣地指出，「我講明白一點，那是幾個世界銀行的研究員搞出來的，但台灣一聽到世界銀行就整個覺得很厲害。拜託，那只是研究報告！」研究年金制度多年的林向愷，同樣也不認同《世銀報告》的主張。
仔細拆解世界銀行的三層年金，會發現第一層的國民基礎年金相當於社會救助金，對於老年經濟安全根本沒有多大幫助，類似於台灣的中低收入戶補助金（低收每月7200元，中低收每月3600元）。至於由私人操作的強制個人儲蓄，則是來自世界銀行對於工作者「年輕時未有足夠儲蓄，導致老年經濟不安全」的假設。然而，如果連第一層都有問題，怎會有能力進行儲蓄並參加職業年金，更遑論第三層的商業保險。簡單地說，維持基本生活都很吃力了，如何再去跟保險公司買保險？而對於「年輕時未有足夠儲蓄，導致老年經濟不安全」這個假設的質疑，新近出版的《下流老人》，則有相當細膩的描述。
年金私有化的結果，讓每位國民存自己所需要的退休金，除了不具備社會保險所具有的風險分攤功能，更沒有所得重分配，對於整體社會的老年經濟安全不見得有利。
對於這樣的規劃，黃世鑫諷刺地形容，「何不食肉糜？」。
由此脈絡來看世界銀行對於年金制度的認知，便不難理解黃世鑫認為銓敘部對老年經濟安全維護制度基本功能無知的批評，「不僅曲解所謂的『三或多層年金制度』，同時，亦混淆公共年金與私人職業年金、私人儲蓄、或商業的年金保險」，而這就是《世銀報告》的問題所在。
也就是說，將社會保險與商業保險混為一談，就如同精算報告以商業保險的角度來看社會保險，當然會有問題。
世界銀行對於年金的主張，說穿了就是減低政府的負擔，將退休的風險由政府與雇主轉移到被保險人身上，並且透過強制與自願性的儲蓄促進經濟發展。
回頭來看考試院的「公務人員退休撫卹法草案」。草案將軍公教人員區分為新進人員、現職人員與已退休人員。除了現職與已退休人員就現有制度進行調整，新進人員全數納入三層年金規劃，另立一個新的制度。
針對三層年金所帶來的疑慮與批判，前銓敘部部長張哲琛解釋，目前年金的改革是以社會安全網路的方向規劃，第一個是基礎年金，再來就是整合職業年金，並將職業別之間的差異縮小。如果高所得者認為前兩者不夠，就可以自行購買商業年金，這就是三層年金的精神。
三層年金的細部規劃是第一層的確定給付（Defined Benefit，簡稱DB）公保年金（基礎年金），以原有的公教人員保險為基礎，第二層是新成立且不同於原退撫基金的「確定給付制退休金」（職業年金）與「確定提撥制」（Defined Contribution，簡稱DC）退休金（職業年金）所組成。這三層的提撥率、給付率以及運作方式各不相同，第三層則是以個人帳戶制運作。
仔細來看會發現，第一層的公保養老給付比起第二層「聊勝於無」，第二層的職業年金給付最多。但因為第二層確定給付職業年金的給付基礎是以退休前的薪資為準，所以薪資越高的人員退休所得也越高，反之則越低。而第三層的個人帳戶制職業年金就如同勞退基金一般，也沒有社會保險的風險分攤功能。說穿了，等於是跟商業保險公司買儲蓄險。
此外，按照銓敘部的說明，「第一層確定給付之基礎年金及第二層確定給付之職業年金，均採足額提撥，未來不會再有潛藏負債問題，更不會債留子孫。」然而從原本隨收隨付制改為足額提撥制將產生龐大的累積資金，對於國家財務以及基金本身其實並非好事。而且潛藏負債根本不是有沒有足額提撥的問題，顯然銓敘部對於社會保險的財務運作有誤解的嫌疑。
2015年接替關中就任考試院長的伍錦霖，在該年9月1日的就職週年記者會，面對《關鍵評論網》提問有關三層年金的爭議時強調，目前的法案都是草案階段，未來仍然有討論的空間，而張哲琛也再次對媒體表示，要不要建立三層年金未來各界仍然需要凝聚共識，但他認為基金的財務首先還是得進行止血，且基金的費率已經10年未調整，未來希望可以慢慢調高到18%，因為「每調高1%，基金就可以多收入55億」。同時他也呼籲行政院，一定要對財務更為窘迫的軍人退撫基金進行挹注與改善。
但回到這波年金改革，「關中根本就是胡說八道，已退休的、現職的，跟未來要進來的，前兩個幾乎都沒動，還是太肥，但是後面太瘦，對於新進人員來講不公平。」黃世鑫結論道。
先除去專有名詞不看，這個複雜的三層年金制度別說一般人，就連辦過近百場說明會後，公務員本身也未必清楚這葫蘆裡底是賣什麼藥。更嚴重的是，就連考試院本身都可能「誤用」，不僅僅是「迷信權威」而已。
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